區(qū)域教育|縣域教育結(jié)構(gòu)：從區(qū)域視角理解基礎(chǔ)教育實(shí)踐差異

引用格式：易卓，雷望紅.縣域教育結(jié)構(gòu)：從區(qū)域視角理解基礎(chǔ)教育實(shí)踐差異[J].理論月刊，2023(7)：80-92.

2021年7月24日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》（后文簡(jiǎn)稱“雙減”政策），這一政策的出臺(tái)意味著國(guó)家明確了教育這一公共事業(yè)不能無(wú)限度產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)了公立學(xué)校在基礎(chǔ)教育中的主導(dǎo)地位，進(jìn)一步明確了民生性是社會(huì)主義國(guó)家教育實(shí)踐與教育政策的本質(zhì)屬性。反過(guò)來(lái)講，“雙減”政策的出臺(tái)也暴露了我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出問(wèn)題，即教育公共性的弱化和喪失，學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)、家庭教育投入的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過(guò)重，私立學(xué)校和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的快速崛起和無(wú)序發(fā)展，導(dǎo)致許多地區(qū)縣域基礎(chǔ)教育生態(tài)變得商品化和資本化。因此，更好地理解和認(rèn)識(shí)教育實(shí)踐問(wèn)題的系統(tǒng)性與復(fù)雜性，并重塑教育過(guò)程的公共性與公平性就顯得非常迫切和重要。

出于效率的考慮，相對(duì)于國(guó)家教育基本公共服務(wù)的供給，地方政府更能適應(yīng)和把握本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的要求。因此在統(tǒng)一的教育基本制度框架之下，國(guó)家將基礎(chǔ)教育的主要管理職能交給區(qū)縣一級(jí)的政府，并通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式支持地方教育公共事業(yè)。這同時(shí)也意味著，在面對(duì)人口眾多、地域廣大、區(qū)域差異極大的基本國(guó)情時(shí)，我國(guó)不同地區(qū)的基礎(chǔ)教育會(huì)受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政性教育支出規(guī)模和能力、公私立學(xué)校發(fā)展模式與力量對(duì)比、社會(huì)階層分化及家庭教育購(gòu)買能力等多重因素的影響。我國(guó)的基礎(chǔ)教育實(shí)踐在縣域?qū)蛹?jí)表現(xiàn)出區(qū)域性差異，其中最為突出的就是經(jīng)濟(jì)因素影響下所產(chǎn)生的東部地區(qū)與中西部地區(qū)在教育實(shí)踐上的分化，這種差異具有類型學(xué)意義。東西區(qū)域內(nèi)部的縣域教育主體有著不同的資源稟賦、行動(dòng)邏輯和相互關(guān)系，因此塑造了不同的基礎(chǔ)教育結(jié)構(gòu)，從區(qū)域的角度認(rèn)識(shí)我國(guó)的教育實(shí)踐具有重要的政策意義和理論價(jià)值。

不僅如此，除社會(huì)層面的地域特征外，在基礎(chǔ)教育管理體制上我國(guó)實(shí)行的是“以縣為主”的教育行政管理模式。20世紀(jì)80年代后期，隨著“汲取型”國(guó)家行為邏輯不斷擴(kuò)張，原本“以鄉(xiāng)為主”的教育管理和投入體制加重了農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)，同時(shí)也帶來(lái)資金使用不規(guī)范等問(wèn)題。隨著我國(guó)完成農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政完全虛化，在堵住向農(nóng)民攤派教育費(fèi)用口子的同時(shí)，也不再提供教育經(jīng)費(fèi)和教育公共品。為了解決稅費(fèi)改革所帶來(lái)的教育公共投入缺口問(wèn)題，我國(guó)將義務(wù)教育公共投入的責(zé)任主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)提高到縣一級(jí)，同時(shí)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的教育管理權(quán)力也被上收至縣?！耙钥h為主”的改革不單單調(diào)整了教育公共服務(wù)治理的政府層級(jí)，更關(guān)鍵的是使縣、鄉(xiāng)、村構(gòu)成了一個(gè)完整的教育供給體系，這個(gè)體系中的多重利益主體在相互博弈、交叉作用的過(guò)程中，共同塑造了縣域基礎(chǔ)教育結(jié)構(gòu)。總體而言，縣域基礎(chǔ)教育結(jié)構(gòu)中的利益主體主要包含三類，即教育管理主體、教育供給主體和教育需求主體。

縣域教育管理主體是指縣級(jí)政府和教育行政部門。他們?cè)诳h域教育上的目標(biāo)包括兩個(gè)層面，一是要執(zhí)行上級(jí)直至國(guó)家教育部門關(guān)于教育改革、教育政策方面的要求。例如國(guó)家為了更好地推動(dòng)科技技能發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，需要教育、儲(chǔ)備和選拔人才，同時(shí)又要為城鄉(xiāng)居民提供均衡化的教育條件，釋放教育公共服務(wù)的民生性價(jià)值。那么在政策導(dǎo)向上就既要強(qiáng)調(diào)和發(fā)展素質(zhì)教育，推動(dòng)教育“減負(fù)”，又要通過(guò)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求地方嚴(yán)格執(zhí)行教育均衡政策，壓實(shí)縣級(jí)政府的教育支出責(zé)任。對(duì)于縣政府和縣級(jí)教育管理部門而言，教育相關(guān)政策的執(zhí)行情況就是上級(jí)對(duì)地方考核的重要依據(jù)之一。二是以中考、高考升學(xué)率為主要指標(biāo)參與縣際競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)在中考優(yōu)分率、及格率、重點(diǎn)中學(xué)人數(shù)和高考的重本率、清北生數(shù)量等指標(biāo)上。值得注意的是，這兩個(gè)目標(biāo)之間存在著內(nèi)在的矛盾——如果徹底執(zhí)行上級(jí)教育政策，那么就要減少學(xué)生在校時(shí)間、監(jiān)控補(bǔ)課、取消晚自習(xí)和考試排名，弱化學(xué)生的應(yīng)試能力；若是完全以應(yīng)試為導(dǎo)向，變通執(zhí)行教育政策，以應(yīng)試教育為主導(dǎo)，就會(huì)有亮眼的教育政績(jī)，但是有可能會(huì)在上級(jí)的檢查督查中被發(fā)現(xiàn)而受到通報(bào)批評(píng)，進(jìn)而影響政府官員的工作業(yè)績(jī)。

縣域教育供給主體主要是公立學(xué)校、私立學(xué)校和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。公立學(xué)校是隸屬于教育局管理的二級(jí)事業(yè)單位，在利益目標(biāo)和行為邏輯上依附于縣政府與教育主管部門，一方面在教師工資、生均經(jīng)費(fèi)撥放、校舍新建維修等教育投入上完全依賴政府公共財(cái)政，另一方面在辦學(xué)導(dǎo)向上也完全遵循縣級(jí)教育部門的意思，缺乏自主空間。如果教育管理部門嚴(yán)格執(zhí)行“減負(fù)”等教育政策、弱化校內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，那么公立學(xué)校就得嚴(yán)格控制學(xué)生在校時(shí)間，杜絕額外補(bǔ)課，開(kāi)足音體美等非考試科目。如果教育管理部門能夠比較好地處理和平衡上級(jí)政策執(zhí)行壓力，公立學(xué)校便可保留乃至加強(qiáng)應(yīng)試能力，強(qiáng)化校內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)和教育選拔功能。不同于公立學(xué)校，私立學(xué)校的行動(dòng)邏輯和核心利益在于招收更多學(xué)生、擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)資本收益最大化。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，私立學(xué)校要通過(guò)提前招生、“掐尖”，以及從公立學(xué)校挖掘教學(xué)名師等手段來(lái)吸納優(yōu)質(zhì)師資和生源，同時(shí)又要竭盡所能用績(jī)效調(diào)動(dòng)教師積極性，延長(zhǎng)學(xué)生在校學(xué)習(xí)時(shí)間，增加考試次數(shù)，密集安排課時(shí)和做題訓(xùn)練，想辦法提升學(xué)生的應(yīng)試能力。因私立學(xué)校具備非常靈活的自主空間，可以規(guī)避相關(guān)政策的“減負(fù)”要求。不僅如此，私立學(xué)校還能以此幫助地方政府獲得教育政績(jī)，減輕政府財(cái)政性教育投入，從而獲得縣級(jí)政府的支持和寬松管理（事實(shí)上大量私立學(xué)校都是以招商引資的項(xiàng)目被政府引進(jìn)的），進(jìn)一步吸引城鄉(xiāng)學(xué)生家長(zhǎng)的青睞，從而形成私立學(xué)校發(fā)展的良性循環(huán)。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)同樣以獲得教育市場(chǎng)中的利潤(rùn)為目的，與私立學(xué)校不同的是，在國(guó)家出臺(tái)“雙減”政策后，學(xué)科性的校外培訓(xùn)受到了部分清理，剩余的部分培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為學(xué)校知識(shí)教育的有效補(bǔ)充豐富了社會(huì)的教育選擇。

縣域教育的需求主體則是學(xué)生家庭。就縣域社會(huì)而言，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和階層分化程度的不同，學(xué)生家庭的教育需求也會(huì)存在明顯差異，但總體上看還是可以分為三類群體。第一類是數(shù)量龐大的農(nóng)民家庭，這類家庭普遍呈中青年人在外務(wù)工經(jīng)商、老年人堅(jiān)守老家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力分工結(jié)構(gòu)，缺乏家庭文化資本輔導(dǎo)子女學(xué)習(xí)，高度依賴學(xué)校知識(shí)教育。第二類是縣域體制內(nèi)的職工家庭，他們有著穩(wěn)定的就業(yè)收入，但在時(shí)間分配上非常剛性，缺少精力和時(shí)間來(lái)輔導(dǎo)子女教育。他們有能力和意愿參與教育競(jìng)爭(zhēng)、支付教育成本，是釋放和帶動(dòng)縣域教育需求和教育競(jìng)賽的關(guān)鍵力量。最后一類是隨遷子女的流動(dòng)家庭，主要集中在東部地區(qū)，構(gòu)成當(dāng)?shù)刂匾慕逃枨笕后w。這類家庭希望子女能獲得發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)，也想為子女提供更多的生活照料和學(xué)業(yè)關(guān)注，但很難參與到當(dāng)?shù)刂猩蠈拥慕逃?jìng)爭(zhēng)中去。他們中只有極少家庭有能力支付教育競(jìng)爭(zhēng)成本，而這些家庭往往會(huì)讓子女回流到戶籍地上學(xué)，故而可以納入第一類學(xué)生家庭中。

在全國(guó)各地廣泛調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，縣域教育中公立、私立學(xué)校間的強(qiáng)弱力量對(duì)比與教育政策的執(zhí)行力度決定了當(dāng)?shù)亟逃窬值牡咨?。在?dāng)前整個(gè)社會(huì)都高度重視子女教育并積極進(jìn)行教育投入的背景下，不同區(qū)域基于自身財(cái)力和政策執(zhí)行情況會(huì)形成不同的公共教育供給能力，并釋放出大小不一的教育空間。這些釋放的教育空間會(huì)被私立學(xué)校所占據(jù)，不同區(qū)域由此形成公立、私立學(xué)校的差異化配置。

教育實(shí)踐過(guò)程中大致會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一種情況是公立學(xué)校自身教學(xué)實(shí)力比較強(qiáng)，能夠保證學(xué)生在校學(xué)習(xí)時(shí)長(zhǎng)，滿足家庭和家長(zhǎng)的教育質(zhì)量期待，縣級(jí)政府有保留地執(zhí)行國(guó)家各項(xiàng)有關(guān)素質(zhì)教育和“減負(fù)”的政策，在豐富公立學(xué)校教育內(nèi)容、提高學(xué)校教育多樣性和包容性的同時(shí)，堅(jiān)持培養(yǎng)學(xué)生應(yīng)試能力和知識(shí)教育的要求不動(dòng)搖，那么其釋放的教育空間就會(huì)比較小，私立學(xué)校的發(fā)展空間就會(huì)被限制在一定范圍內(nèi)，僅作為公立教育的有效補(bǔ)充存在。這在客觀上克制了私立學(xué)校的無(wú)序擴(kuò)張，學(xué)生家庭可以在公立、私立學(xué)校之間充分考慮和主動(dòng)選擇，公立、私立學(xué)校齊頭并進(jìn)，沒(méi)有絕對(duì)優(yōu)劣，只有相對(duì)差別。其結(jié)果是縣域城鄉(xiāng)公共教育的質(zhì)量和供給都能有所保障，尤其是鄉(xiāng)村教育體系的完整性和規(guī)模性都能得以維持，農(nóng)村學(xué)生家庭可以就近獲得不錯(cuò)的教育服務(wù)，城鄉(xiāng)之間沒(méi)有因?yàn)榻逃Ш舛l(fā)生大規(guī)模生源流失，縣域教育中各利益主體在博弈互構(gòu)的過(guò)程中逐漸達(dá)成均衡。在這種格局之下，公立學(xué)校在縣域教育中占據(jù)主體和主導(dǎo)地位，既能夠滿足社會(huì)大多數(shù)家庭延長(zhǎng)學(xué)生在校時(shí)間、提升知識(shí)學(xué)習(xí)和教育選拔能力的需求，同時(shí)也能夠部分地貫徹國(guó)家教育方針，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)國(guó)家的教育意志和人才戰(zhàn)略。目前，能夠?qū)崿F(xiàn)這種理想平衡模式的縣域較少，并且主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

另一種情況則是，縣級(jí)政府及教育部門徹底執(zhí)行上級(jí)教育政策，嚴(yán)格要求公立學(xué)?？刂茖W(xué)生在校時(shí)間，不得違規(guī)上晚自習(xí)補(bǔ)課，減少考試次數(shù)并嚴(yán)禁考試排名。如此一來(lái)學(xué)生的知識(shí)獲取和應(yīng)試能力被限制，公立學(xué)校的教育選拔功能弱化，無(wú)法滿足大多數(shù)學(xué)生家庭的教育預(yù)期和教育需求。相比之下，這些公立學(xué)校所釋放出來(lái)的教育空間會(huì)被私立學(xué)?？焖俜@，私立學(xué)校多會(huì)利用自身優(yōu)勢(shì)，想盡辦法延長(zhǎng)學(xué)生在校學(xué)習(xí)時(shí)間，甚至提供住讀等長(zhǎng)時(shí)間段的“托管”服務(wù)，不斷強(qiáng)化校內(nèi)應(yīng)試教育和選拔功能，向外則大力宣傳升學(xué)率。在充分對(duì)接家庭教育需求的同時(shí)，他們也會(huì)不斷刺激家庭教育焦慮，拉扯家庭對(duì)子代教育進(jìn)行經(jīng)濟(jì)投入的敏感神經(jīng)，客觀上也使得教育投入的非均衡性被合理化。在這種格局下，縣域教育中公立學(xué)校逐漸衰敗，而私立學(xué)校則快速崛起，占據(jù)縣域教育結(jié)構(gòu)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。同時(shí)生源和師資將從公立學(xué)校向私立學(xué)校流動(dòng)，在“以縣為主”的城鄉(xiāng)教育供給一體化背景下鄉(xiāng)村生源大量流向城區(qū)學(xué)校，城鄉(xiāng)教育均衡實(shí)質(zhì)上難以維系。最后的結(jié)果是私立學(xué)校壟斷了縣域社會(huì)的教育空間，在教學(xué)質(zhì)量上相對(duì)于公立學(xué)校有著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，有經(jīng)濟(jì)能力的家庭竭盡所能地送子女就讀私立學(xué)校以提高他們的知識(shí)儲(chǔ)備水平和應(yīng)試能力，而經(jīng)濟(jì)能力不足的家庭子女則只能在公立學(xué)校接受底線式的基礎(chǔ)知識(shí)教育，其應(yīng)試能力在教育選拔中很難再與私立學(xué)校的學(xué)生同臺(tái)競(jìng)技，教育不公平問(wèn)題顯著凸顯。目前全國(guó)大部分地區(qū)縣市的基礎(chǔ)教育供給體系都在滑向這種形式，中西部地區(qū)表現(xiàn)得最為突出。

在基層社會(huì)快速轉(zhuǎn)型與教育管理政策規(guī)范大幅度調(diào)整的背景下，縣域教育中相關(guān)利益主體被賦予不同的行動(dòng)能力，占據(jù)和吸納了不同的教育空間，從而塑造了不同的教育供給體系與關(guān)系格局，大量的公共教育資源和政策意圖需通過(guò)這個(gè)供給體系得以落地。在很大程度上，縣域教育已經(jīng)作為聯(lián)結(jié)國(guó)家教育政策與政府公共資源同社會(huì)家庭互動(dòng)的中間結(jié)構(gòu)來(lái)發(fā)揮作用。這一中間結(jié)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)作中具有很強(qiáng)的區(qū)域特征，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的區(qū)縣也在經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化的影響下，表現(xiàn)出截然不同的基礎(chǔ)教育實(shí)踐類型。

整體上來(lái)看，中西部地區(qū)處于全國(guó)的半市場(chǎng)中心或市場(chǎng)邊緣地帶，地方財(cái)政實(shí)力相對(duì)不足，大都只能提供基本水平的公立教育供給，深度依賴上級(jí)的“民生性”財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在教育財(cái)政—事權(quán)不匹配的張力之下，中西部縣域大力引進(jìn)和支持私立民辦學(xué)校發(fā)展，而公、私立學(xué)校有著不同的回應(yīng)農(nóng)民家庭教育需求的能力，最終形成了基礎(chǔ)教育階段“私強(qiáng)公弱”的基礎(chǔ)教育供給結(jié)構(gòu)與實(shí)踐樣態(tài)。

（一）縣域弱財(cái)政基礎(chǔ)與教育底線供給能力

從經(jīng)濟(jì)視角來(lái)看，中西部地區(qū)處于半市場(chǎng)中心或市場(chǎng)邊緣，遠(yuǎn)離東部沿海發(fā)達(dá)城市經(jīng)濟(jì)帶，除了部分靠近省會(huì)中心城市或具有特殊礦產(chǎn)資源的市縣外，其余絕大部分市縣都缺少像東部地區(qū)那樣優(yōu)越的現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展條件。受區(qū)位條件限制，中西部縣域難以形成基本的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間，不能為現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展提供所需的最低物質(zhì)條件和規(guī)模要求，大都只能承接從沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的高能耗、高污染的過(guò)剩產(chǎn)能以及部分低技術(shù)、低利潤(rùn)的勞動(dòng)密集型企業(yè)。

中西部的產(chǎn)業(yè)類型具有顯著特點(diǎn)：一是基礎(chǔ)配套需求量不足，因此難以帶動(dòng)整體產(chǎn)業(yè)鏈集聚和擴(kuò)大再生產(chǎn)；二是很容易在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整中被淘汰。這也就意味著絕大多數(shù)中西部縣域所能吸納和發(fā)展的工業(yè)有限，經(jīng)濟(jì)效益和工業(yè)稅收不足，表現(xiàn)出一種去工業(yè)化的縣域經(jīng)濟(jì)樣態(tài)。由此，中西部縣級(jí)政府在“土地財(cái)政”之外很難有高質(zhì)量稅源來(lái)補(bǔ)充政府財(cái)力，其地方財(cái)政自給能力一直維持在較低水平，且在政府財(cái)政性支出尤其是教育民生領(lǐng)域高度依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付。有關(guān)縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，2010年后，西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政支出中上級(jí)轉(zhuǎn)移支付比例一直維持在30%以上，甚至有些年份超過(guò)40%，中部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政的這一比重同樣一直超過(guò)30%。中西部縣級(jí)政府財(cái)政的普遍匱乏會(huì)對(duì)政府教育供給能力產(chǎn)生直接影響，使其往往只能提供底線式的教育公共服務(wù)，具體來(lái)說(shuō)主要有兩方面原因：

首先，縣級(jí)財(cái)力薄弱使得政府對(duì)公立學(xué)校的財(cái)政性投入與經(jīng)費(fèi)支持非常有限。以義務(wù)教育為例，義務(wù)教育階段公立中小學(xué)的財(cái)政支出項(xiàng)目大致分為四個(gè)，從多到少分別為教師工資、生均公用經(jīng)費(fèi)、校舍新建維修改造和“兩免一補(bǔ)”等教育政策補(bǔ)貼。其中教師工資完全由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)、中央財(cái)政兜底，教育政策補(bǔ)貼則基本由省級(jí)以上財(cái)政負(fù)擔(dān)，除此之外最重要的生均公用經(jīng)費(fèi)和校舍新建維修改造兩個(gè)支出項(xiàng)則根據(jù)縣級(jí)財(cái)力水平有很大變動(dòng)。從2015年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”）與各省份對(duì)照出臺(tái)的具體責(zé)任劃分中可以看出（見(jiàn)表1），雖然中西部地區(qū)省份的生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額普遍為小學(xué)600元、中學(xué)800元，略少于東部地區(qū)省市（最高的北京市和廣東省分別是1400元、1650元和1150元、1950元），但這只是基準(zhǔn)定額，各省市可以根據(jù)本省縣級(jí)財(cái)政的實(shí)際情況在不低于基準(zhǔn)定額的基礎(chǔ)上自行提升標(biāo)準(zhǔn)。例如2015年北京市區(qū)級(jí)小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)已經(jīng)達(dá)到9753.4元，而中學(xué)則已達(dá)到15945.0元，分別高出全國(guó)平均水平3倍和3.7倍。相比之下，同年湖北省各縣小學(xué)和中學(xué)實(shí)際的生均公用經(jīng)費(fèi)分別僅為650元和850元，與基準(zhǔn)定額幾乎相同，而事實(shí)上絕大部分中西部地區(qū)縣市中小學(xué)實(shí)際的生均公用經(jīng)費(fèi)都與本省基準(zhǔn)定額相持平。生均公用經(jīng)費(fèi)的投入不足使得公立學(xué)校幾乎難以開(kāi)展基本教學(xué)外的其他活動(dòng)，也不能對(duì)教師進(jìn)行補(bǔ)貼。此外，與同縣私立學(xué)校相比，公立學(xué)校教師的工資收入也有很大差距。一般來(lái)說(shuō)，公立學(xué)校教師工資全額納入財(cái)政供養(yǎng)，與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員齊平，大約在10—15萬(wàn)/年，而私立學(xué)校教師工資由學(xué)校發(fā)放并與教學(xué)工作量和教學(xué)成績(jī)深度掛鉤，工資收入水平達(dá)到12—25萬(wàn)/年，甚至某些中部縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)私立中學(xué)的校長(zhǎng)工資能達(dá)到30萬(wàn)/年，遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)仄骄べY水平，教師積極性能夠被充分調(diào)動(dòng)。也就是說(shuō)，私立學(xué)校因擁有財(cái)務(wù)支配權(quán)，能夠按照學(xué)校發(fā)展目標(biāo)設(shè)置激勵(lì)制度，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)調(diào)動(dòng)教師的教學(xué)管理積極性。相比之下，公立學(xué)校缺乏財(cái)政自主權(quán)，學(xué)校的管理體制相對(duì)僵硬，教師工資收入主要與職稱等級(jí)掛鉤，教學(xué)成績(jī)與授課水平的高低幾乎不反映到工資上，政府和學(xué)校也無(wú)力發(fā)放其他可“活用”的績(jī)效經(jīng)費(fèi)，教師的積極性實(shí)則很難被科層化的學(xué)校體制給調(diào)動(dòng)起來(lái)。

其次，在本級(jí)財(cái)力不足的約束下，縣級(jí)政府及教育部門傾向于遵照?qǐng)?zhí)行上級(jí)教育政策以獲得工作業(yè)績(jī)和項(xiàng)目支持。隨著中央在頂層設(shè)計(jì)上有意改變教育領(lǐng)域中“唯分?jǐn)?shù)論”的應(yīng)試傾向，國(guó)家教育部門出臺(tái)了大量規(guī)范學(xué)校辦學(xué)、嚴(yán)禁學(xué)校違規(guī)補(bǔ)課、上晚自習(xí)、延長(zhǎng)學(xué)生學(xué)習(xí)時(shí)間和應(yīng)試教育的政策。面對(duì)這些政策縣級(jí)教育部門往往選擇嚴(yán)格執(zhí)行或進(jìn)行策略性轉(zhuǎn)換，主要有兩方面原因，一是由于本級(jí)財(cái)力薄弱，縣級(jí)教育部門非常依賴上級(jí)政府的教育經(jīng)費(fèi)投入和項(xiàng)目支持，其中最重要的支持就是中央“全面改薄”專項(xiàng)資金和省級(jí)校舍統(tǒng)籌維修資金，這筆投入縣里完全依賴上級(jí)專項(xiàng)資金支持，本級(jí)財(cái)政幾乎沒(méi)有騰挪空間。因此，為了得到上級(jí)部門在項(xiàng)目資金上的傾斜支持，縣級(jí)政府需要保質(zhì)保量地執(zhí)行各類教育政策，如因默許或縱容公立學(xué)校補(bǔ)課、違規(guī)上晚自習(xí)、公布學(xué)生排名等問(wèn)題被上級(jí)督查檢查部門通報(bào)，不僅可能導(dǎo)致在學(xué)校工作考核排名中落后而失去上級(jí)支持，甚至還可能因被監(jiān)督部門問(wèn)責(zé)影響有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的政治前途。所以最好的選擇就是一竿子插到底，無(wú)偏差地執(zhí)行上級(jí)部門所有的教育政策，嚴(yán)格規(guī)范公立學(xué)校的辦學(xué)行為。二是縣級(jí)政府會(huì)通過(guò)策略性地解釋和利用上級(jí)政策來(lái)緩解教育財(cái)政支出壓力。最為典型的就是國(guó)家為了改善農(nóng)村辦學(xué)條件和教育質(zhì)量，將鄉(xiāng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要政策手段，并要求地方尤其是縣財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)校的硬件改造項(xiàng)目提供資金配套。然而對(duì)財(cái)力匱乏的中西部縣政府而言，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的項(xiàng)目資金配套屬于額外財(cái)政支出，有些縣市配套比例甚至超過(guò)30%，是不小的負(fù)擔(dān)。更關(guān)鍵的是，從縣級(jí)政府角度來(lái)看，在農(nóng)村生源快速流失的背景下，繼續(xù)保留和改善鄉(xiāng)村公立學(xué)校是對(duì)寶貴師資的一種“浪費(fèi)”，農(nóng)村過(guò)低的生師比意味著財(cái)政經(jīng)費(fèi)的低效使用。為此，縣里寧愿調(diào)整城鄉(xiāng)學(xué)校布局，撤并部分鄉(xiāng)村中小學(xué)，將公共教育資源和項(xiàng)目建設(shè)資金向城區(qū)傾斜。這樣一方面可以節(jié)省必須向農(nóng)村學(xué)校投入的標(biāo)準(zhǔn)化配套資金，另一方面還可以提高城區(qū)教育的吸引力，拉動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房消費(fèi)，刺激房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。其結(jié)果徹底打破了鄉(xiāng)村公共教育供給體系的完整性和可及性，進(jìn)一步削弱了縣域公共教育的整體供給能力，尤其是鄉(xiāng)村公立學(xué)校只能提供底線式的教育服務(wù)，幾乎不能培養(yǎng)學(xué)生參與縣域教育競(jìng)爭(zhēng)選拔的基本應(yīng)試能力。

（二）代際分離下家庭教育需求與公共教育供給不匹配

改革開(kāi)放以后，東部沿海發(fā)達(dá)縣市依靠自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)和融入世界生產(chǎn)體系的先機(jī)，迅速成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)中心，而相對(duì)的中西部區(qū)縣則落入市場(chǎng)區(qū)位的邊緣地帶，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)位差異帶來(lái)了區(qū)域間工資水平的顯著不同，從而刺激了打工經(jīng)濟(jì)的興起。農(nóng)民家庭中具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的中青年子代進(jìn)入東部城市經(jīng)濟(jì)帶務(wù)工掙錢，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的父輩則留守村莊依靠農(nóng)業(yè)收入、耕種承包地來(lái)補(bǔ)充家庭收入，順帶照顧孫輩的學(xué)習(xí)和生活，從而逐漸形成了穩(wěn)定的“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”式的勞動(dòng)力配置結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)收入最大化，為中西部普通農(nóng)民家庭向上流動(dòng)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

相較于東部地區(qū)農(nóng)民家庭“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”的本地工業(yè)化就業(yè)模式，中西部農(nóng)民家庭“半工半耕”的家計(jì)模式必須要處理子女教育中的代際分離問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)情況是，的確有部分父母選擇外出打工時(shí)將子女帶在身邊，利用隨遷子女入學(xué)政策讓子女在工作地的子弟學(xué)校讀書(shū)。但隨著孩子年齡的增長(zhǎng)，發(fā)達(dá)地區(qū)高競(jìng)爭(zhēng)、高成本的教育市場(chǎng)會(huì)對(duì)農(nóng)民工家庭形成硬性排斥，尤其是到了初中階段，子弟學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量明顯不足，私立學(xué)校高額的學(xué)費(fèi)使人望而卻步，他們則只能將子女送回老家上學(xué)，而自己仍然要長(zhǎng)期在外務(wù)工以補(bǔ)貼家用。因此，在剛性的家庭勞動(dòng)力分工結(jié)構(gòu)和家庭代際分離事實(shí)的影響下，占中西部縣域人口絕大多數(shù)的農(nóng)民家庭的教育需求有著兩個(gè)核心的指向，一是高度依賴有質(zhì)量的公立教育。對(duì)農(nóng)民家庭而言，在外地長(zhǎng)時(shí)間的體力勞動(dòng)和城市中下層社會(huì)的深刻體驗(yàn)都讓農(nóng)村家長(zhǎng)極其重視子女教育，熱切期盼子女能夠通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)階層躍遷，因此對(duì)學(xué)校教育質(zhì)量和培養(yǎng)應(yīng)試能力的需求非常強(qiáng)烈。在家庭留守老人缺乏管教和輔導(dǎo)孫輩的能力，父輩又不得不外出打工為子女教育提供經(jīng)濟(jì)支持的現(xiàn)實(shí)條件下，尤其需要公立學(xué)校教育來(lái)承接農(nóng)民家庭的教育需求。二是高度依賴就近化的公共教育。這主要是因?yàn)槿绻l(xiāng)村公共教育供給體系不能在距離上適配家庭，農(nóng)民家庭要么送子女進(jìn)城讀書(shū)，要么就只能犧牲家庭的青壯年勞動(dòng)力返鄉(xiāng)陪讀，這直接降低了農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)收入并削弱了他們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

在打工經(jīng)濟(jì)背景下，中西部農(nóng)村家庭形成了“半工半耕”的勞動(dòng)力分工結(jié)構(gòu)，提高了農(nóng)民參與市場(chǎng)和獲取經(jīng)濟(jì)收入的能力，同時(shí)也帶來(lái)了父母與子女代際分離的客觀事實(shí)。大多數(shù)農(nóng)民家庭年收入一般在6—10萬(wàn)左右，其中的大項(xiàng)支出除了結(jié)婚買房就是教育成本投入。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和農(nóng)民家計(jì)策略的理性選擇下，中西部農(nóng)民家庭既沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力也沒(méi)有時(shí)間精力來(lái)陪伴式地參與子女的教育實(shí)踐，所以迫切需要縣域公共教育體系來(lái)對(duì)接其教育需求。但正如上文所論，鄉(xiāng)村學(xué)校既沒(méi)有有效手段調(diào)動(dòng)教師教學(xué)積極性，在學(xué)生大量流失的情況下又不能形成基本的教學(xué)規(guī)模和師生結(jié)構(gòu)，同時(shí)還受到教育部門嚴(yán)格的監(jiān)管，無(wú)法保障學(xué)生的知識(shí)積累和應(yīng)試能力，甚至在學(xué)校布局調(diào)整中被直接取消。這意味著當(dāng)前中西部地區(qū)縣域公共教育供給體系與農(nóng)民家庭教育需求之間出現(xiàn)了明顯錯(cuò)位，鄉(xiāng)村公共教育持續(xù)衰落，沒(méi)有能力回應(yīng)家庭教育需求。

（三）私強(qiáng)公弱：中西部地區(qū)縣域基礎(chǔ)教育的供需格局與實(shí)踐

中西部地區(qū)縣域教育還有一個(gè)典型特征，就是私立學(xué)校近年來(lái)發(fā)展迅猛，并很快占據(jù)教育供給的壟斷性地位，最終塑造了私強(qiáng)公弱的基礎(chǔ)教育供需格局和實(shí)踐樣態(tài)。私立學(xué)校在中西部縣域的崛起和快速擴(kuò)張并非無(wú)中生有，而與地方財(cái)力薄弱、公共教育支出壓力增大有密切關(guān)系。隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政完全弱化，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障出現(xiàn)缺口，國(guó)家推動(dòng)“以縣為主”的改革將教育支出責(zé)任上移到縣級(jí)，但分稅制后縣級(jí)財(cái)政的收入渠道并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，這就陡然增大了縣里公共教育財(cái)政的支出壓力。也正是這個(gè)時(shí)期，中西部絕大部分市縣都趕上了國(guó)家放寬社會(huì)力量辦學(xué)的政策窗口期，開(kāi)始以招商引資名義大量引入資金辦私立學(xué)校。對(duì)地方政府而言，引入資金辦私立學(xué)校不僅可以極大緩解財(cái)政性教育支出的責(zé)任壓力，幫助解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中學(xué)位供給不足的問(wèn)題，更重要的是私立學(xué)校內(nèi)部完全遵循“公司化”的運(yùn)作機(jī)制，將教師工資和學(xué)生獎(jiǎng)金直接與考試成績(jī)掛鉤，從而形成對(duì)教師和學(xué)生的強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)動(dòng)員，表現(xiàn)出極端的功利化和應(yīng)試化取向。此外，私立學(xué)校還可以利用獨(dú)特的市場(chǎng)主體地位來(lái)規(guī)避各類教育政策，最大化延長(zhǎng)學(xué)生在校時(shí)間，強(qiáng)化知識(shí)考核，充分提升學(xué)生參與教育競(jìng)爭(zhēng)的應(yīng)試能力。如此一來(lái)，私立學(xué)校能夠幫助政府填補(bǔ)公立學(xué)校衰弱所帶來(lái)的教育政績(jī)不足的問(wèn)題，為此教育部門甚至將部分公立學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教師停薪留職，“借用”給私立學(xué)校支持其發(fā)展。在湖北中部和東部的天門、浠水、陽(yáng)新、通山等縣市調(diào)研中均發(fā)現(xiàn)，2005年前后私立學(xué)校被成規(guī)模引入，并有大量公立學(xué)校教師被抽調(diào)給私立學(xué)校，公立學(xué)校教育供給能力被進(jìn)一步削弱，在縣域教育競(jìng)爭(zhēng)中持續(xù)衰落，中西部縣域公立、私立學(xué)校間的教育力量完全失衡（見(jiàn)表2）。

綜上，中西部地區(qū)農(nóng)民遠(yuǎn)離市場(chǎng)中心，形成了穩(wěn)定的“半工半耕”的家庭分工模式，客觀上造成了子女教育上的代際分離問(wèn)題。受教育支付能力的限制，絕大部分農(nóng)民家庭隨遷子女都很難真正融入發(fā)達(dá)地區(qū)高競(jìng)爭(zhēng)、高成本的教育市場(chǎng)，其教育需求只能被本地教育體系承接，因此中西部地區(qū)農(nóng)民家庭高度依賴鄉(xiāng)村公立教育體系。然而，受多重因素影響下的縣域教育卻呈現(xiàn)出私強(qiáng)公弱的教育供給結(jié)構(gòu)，不能有效保障學(xué)生在校時(shí)間和學(xué)習(xí)效率，與農(nóng)民家庭實(shí)際的教育需求高度不匹配。中西部縣域城鄉(xiāng)公共教育供給與家庭教育需求之間的嚴(yán)重錯(cuò)位釋放出了大量的教育空間，這些空間不斷被私立學(xué)校俘獲，教育產(chǎn)品市場(chǎng)化的公共選擇機(jī)制被激活。結(jié)果是縣域公立學(xué)校和私立學(xué)校之間的架構(gòu)將陷入不均衡的惡性循環(huán)，即公立學(xué)校越是缺乏財(cái)政支持，嚴(yán)格限制自身應(yīng)試教育的責(zé)任，那么私立學(xué)校就越是能在精準(zhǔn)對(duì)接教育需求的前提下吸納更多優(yōu)質(zhì)的師資和生源，使二者的差距進(jìn)一步被拉大。在教育剛需的推動(dòng)下，農(nóng)民家庭就只能竭盡所能支付高昂學(xué)費(fèi)送子女進(jìn)私立學(xué)校讀書(shū)，家庭教育需求與私立教育供給之間形成綁定，而缺乏經(jīng)濟(jì)能力的弱勢(shì)家庭則被縣域教育體系所拋棄，只能選擇公立學(xué)校接受底線教育。最終，在公私失衡的教育供需結(jié)構(gòu)的相互作用下，中西部地區(qū)的縣域教育呈現(xiàn)出一種嚴(yán)重失衡的教育格局，家庭收入水平和階層分化被縣域教育結(jié)構(gòu)隱形放大，教育事業(yè)的公共性和民生性被大大削弱。

相較于中西部地區(qū)，東部地區(qū)處于市場(chǎng)區(qū)位的中心地帶，整個(gè)區(qū)域人口和經(jīng)濟(jì)高度集中，縣域政府有著極強(qiáng)的稅收基礎(chǔ)和財(cái)政能力，可以比較好地支持公立教育的均衡發(fā)展，在積極的市場(chǎng)條件下，東部地區(qū)縣域基礎(chǔ)教育中公立學(xué)校和私立學(xué)校都有充足的成長(zhǎng)空間。與此同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量的強(qiáng)力作用下，東部地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生明顯分化，并引發(fā)不同階層家庭之間激烈的教育競(jìng)爭(zhēng)，不斷地在公、私立供給主體中進(jìn)行教育選擇，最終形成“公私并立”的縣域基礎(chǔ)教育供給結(jié)構(gòu)與實(shí)踐形式。

（一）縣域強(qiáng)財(cái)政與基礎(chǔ)教育均衡供給能力

東部地區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)高度密集，沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)有著良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)五省三市以7.2%的國(guó)土承載了34%的人口和45.4%的GDP。這意味著，一方面東部發(fā)達(dá)地區(qū)有著極為活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，各類市場(chǎng)要素和經(jīng)濟(jì)組織都比較齊全，在這種市場(chǎng)條件下各類教育市場(chǎng)主體擁有良性成長(zhǎng)空間；另一方面，二、三產(chǎn)業(yè)的充分發(fā)展也使得地方政府不僅可以依托經(jīng)濟(jì)和投資水平的增長(zhǎng)，通過(guò)縣域內(nèi)大量農(nóng)地征收轉(zhuǎn)性，獲得土地公共財(cái)政的增值收入，而且可從二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)所得中獲得增值稅和營(yíng)業(yè)稅，為東部地區(qū)充沛的縣級(jí)財(cái)政打下基礎(chǔ)。以江蘇南京L區(qū)、浙江紹興S區(qū)、廣東佛山D區(qū)為例，2022年江蘇南京L區(qū)的財(cái)政收入為57.2億元，浙江紹興S區(qū)的財(cái)政收入為143.05億元，廣東佛山D區(qū)的財(cái)政收入為265.97億元。相比于中西部地區(qū)的普通農(nóng)業(yè)縣，東部縣域經(jīng)濟(jì)整體水平和地方財(cái)政能力要高得多。

在強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力支撐下，東部地區(qū)縣級(jí)政府對(duì)于基礎(chǔ)教育的供給能力較強(qiáng)。例如江蘇省早在20年前就開(kāi)始推行城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的理念。2005年，江蘇省為了進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制，解決地區(qū)間、城鄉(xiāng)間辦學(xué)條件差異較大等問(wèn)題，省級(jí)財(cái)政連年提高對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度，以此促進(jìn)義務(wù)教育均衡化發(fā)展。2007年，江蘇省在義務(wù)教育領(lǐng)域的投入達(dá)到79.7億元，2008年增加了36.5億元，達(dá)到116.2億元。浙江紹興S區(qū)作為發(fā)達(dá)地區(qū)的典范，在全國(guó)提倡城鄉(xiāng)教育資源均衡發(fā)展之前，該區(qū)就主動(dòng)改善了鄉(xiāng)村教育環(huán)境。2017年S區(qū)教育總投入為15億元（不包括政府性基金），使全區(qū)學(xué)校的硬件設(shè)施全部達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

東部地區(qū)的教育供給能力充分體現(xiàn)在城鄉(xiāng)學(xué)校硬軟件資源的相對(duì)均衡配置上。在硬件資源的配置方面，東部地區(qū)縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)學(xué)校在校舍建設(shè)、圖書(shū)資源、教學(xué)設(shè)備等方面的差別不斷縮??；在軟件資源的配置方面，東部地區(qū)縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)學(xué)校師資比配置相對(duì)均衡，且能夠保證農(nóng)村學(xué)校擁有一定比例的優(yōu)秀教師。以浙江紹興S區(qū)2017年的數(shù)據(jù)為例，來(lái)看東部地區(qū)城鄉(xiāng)中小學(xué)基礎(chǔ)投入狀況（具體見(jiàn)表3）。

從表3“生均建筑面積”一項(xiàng)的數(shù)據(jù)來(lái)看，S區(qū)城區(qū)初中要比農(nóng)村初中更加擁擠，城區(qū)小學(xué)則比農(nóng)村小學(xué)更加寬松。在師資力量上，可以通過(guò)兩個(gè)指標(biāo)反映城鄉(xiāng)學(xué)校的軟實(shí)力。一是生師比，生師比是指一個(gè)老師所對(duì)應(yīng)的學(xué)生數(shù)量，S區(qū)城區(qū)初中老師比農(nóng)村初中多帶3.38個(gè)學(xué)生，城區(qū)小學(xué)老師比農(nóng)村老師多帶2.63個(gè)學(xué)生，可見(jiàn)農(nóng)村教師配備更加齊全，任務(wù)更輕。二是從“本/專科率”看，初中主要看本科及以上學(xué)歷的教師比例，城區(qū)初中高出農(nóng)村2.1個(gè)百分點(diǎn)。小學(xué)主要看?？萍耙陨蠈W(xué)歷的教師比例，城區(qū)小學(xué)高于農(nóng)村0.4個(gè)百分點(diǎn)。就教師的狀況來(lái)看，城區(qū)教師的學(xué)歷水平略高，但帶學(xué)生的任務(wù)更重。

然而有趣的是，盡管東部地區(qū)的縣級(jí)政府教育供給能力較強(qiáng)，能夠確保城鄉(xiāng)義務(wù)教育的相對(duì)均衡發(fā)展，鄉(xiāng)村學(xué)校校舍建設(shè)面目一新，電子化設(shè)備、音體美設(shè)備一應(yīng)俱全，教師隊(duì)伍素質(zhì)高、能力強(qiáng)，但卻留不住學(xué)生。比如浙江紹興S區(qū)的XG中學(xué)位于XG鎮(zhèn)，筆者于2017年年底調(diào)研時(shí)，該鎮(zhèn)中學(xué)招收了XG鎮(zhèn)和鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)的學(xué)生，但是總?cè)藬?shù)僅69人，第二年該中學(xué)就因人數(shù)不足而被撤并。S區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心小學(xué)，學(xué)生人數(shù)同樣僅67人，一、二年級(jí)已招收不到學(xué)生。南京L區(qū)的JQ中學(xué)同樣屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)，2017年時(shí)僅有學(xué)生210余人，而該校在2003年的學(xué)生人數(shù)曾達(dá)到1000多人。因此，我們需要探尋為何東部地區(qū)地方政府具有較強(qiáng)的教育供給能力和城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡能力卻仍然留不住學(xué)生，學(xué)生又去了哪里。

（二）社會(huì)分化下階層競(jìng)爭(zhēng)與家庭的教育需求表達(dá)

東部地區(qū)處于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心地帶，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅為地方政府帶來(lái)了更為充裕的財(cái)政收入，同時(shí)也為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝素S富的就業(yè)機(jī)會(huì)。不同于中西部地區(qū)的農(nóng)民，東部地區(qū)的農(nóng)民可以就近就業(yè)，不用“離土離鄉(xiāng)”“離家離孩”。東部地區(qū)繁榮的縣域經(jīng)濟(jì)為當(dāng)?shù)丶彝ケＡ袅送暾慕Y(jié)構(gòu)，但卻塑造了分化嚴(yán)重和階層競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)。在東部地區(qū)，由于每個(gè)家庭都能夠獲得各種各樣的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，但是經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)及其機(jī)會(huì)收益并不均質(zhì)，且市場(chǎng)機(jī)會(huì)具有不確定性，以至于不同家庭的經(jīng)濟(jì)實(shí)力形成差異，由此形塑了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的家庭分化樣態(tài)。不過(guò)，在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)相對(duì)較多且更加公平，因此東部地區(qū)縣域范圍內(nèi)的社會(huì)分化是一種連續(xù)性的社會(huì)分化，即分層細(xì)密，層次較多，鄰近階層之間不存在難以逾越的鴻溝。正是由于大家留在本地就業(yè)和生活，使得當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保有一定的熟悉性，當(dāng)不同家庭存在差距但差距尚可彌補(bǔ)時(shí)，就容易帶來(lái)較為激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。

東部地區(qū)的教育形態(tài)受到社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的影響極大，對(duì)于家長(zhǎng)而言，教育競(jìng)爭(zhēng)也成為社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的一部分。社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)包括兩個(gè)層次：一個(gè)層次是熟人社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)，即在熟悉的圈子中，如果孩子學(xué)習(xí)不好，孩子和家長(zhǎng)都沒(méi)有面子；另一個(gè)層次是廣義意義上的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，即從子女未來(lái)發(fā)展的角度考慮，家長(zhǎng)要為子女未來(lái)的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)鋪路，就需要通過(guò)教育上的投入來(lái)獲得更好的平臺(tái)和機(jī)會(huì)。因此，東部地區(qū)的家長(zhǎng)會(huì)盡可能增加教育投入，在教育參與上也明顯多于中西部地區(qū)的家長(zhǎng)，具體表現(xiàn)在學(xué)習(xí)陪伴、學(xué)校參與、狀態(tài)調(diào)整等多個(gè)方面。

在學(xué)習(xí)陪伴上，東部地區(qū)的家長(zhǎng)一方面會(huì)以子女為中心進(jìn)行時(shí)間安排，下班之后的時(shí)間都拿來(lái)陪伴子女寫(xiě)作業(yè)、看書(shū)、做手抄報(bào)、背誦等；另一方面會(huì)為子女進(jìn)行周密的學(xué)習(xí)時(shí)間和生活時(shí)間安排，比如幾點(diǎn)起床、幾點(diǎn)吃早餐、幾點(diǎn)寫(xiě)作業(yè)、幾點(diǎn)睡覺(jué)、幾點(diǎn)或每周幾要外出參與課外培訓(xùn)班等，任何一點(diǎn)做得不好，父母都會(huì)極其緊張。在東部地區(qū)家長(zhǎng)的意識(shí)中，精細(xì)化、科學(xué)化的教育是子女成才的必然選擇，因此父母?jìng)兌紩?huì)細(xì)致規(guī)劃好孩子的時(shí)間，耐心進(jìn)行學(xué)業(yè)監(jiān)督，用心陪伴子女校外學(xué)習(xí)。

在學(xué)校參與上，東部地區(qū)的家長(zhǎng)們更加積極地參與學(xué)校組織和學(xué)?；顒?dòng)，比如積極加入家委會(huì)、參與和組織學(xué)校的各種活動(dòng)等。在東部地區(qū)的中小學(xué)，家委會(huì)是家長(zhǎng)們競(jìng)相爭(zhēng)取加入的組織，新聞媒體上曾報(bào)道杭州某小學(xué)的家長(zhǎng)們?yōu)榱烁?jìng)爭(zhēng)進(jìn)入家委會(huì)，使出渾身解數(shù)彰顯個(gè)人實(shí)力，以至于有人調(diào)侃發(fā)達(dá)地區(qū)的家長(zhǎng)們都“卷出了天際”。筆者在東部地區(qū)的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，不同于中西部地區(qū)中小學(xué)家委會(huì)無(wú)人主動(dòng)問(wèn)津的情況，東部地區(qū)多數(shù)中小學(xué)校的家委會(huì)競(jìng)選激烈，家長(zhǎng)們都愿意加入到家委會(huì)中去，并積極建言獻(xiàn)策、參與活動(dòng)，以期獲得影響學(xué)校決策和資源分配的機(jī)會(huì)。學(xué)校的日常維護(hù)和活動(dòng)開(kāi)展也會(huì)吸引家長(zhǎng)參與，比如路隊(duì)值周、文藝晚會(huì)、文化節(jié)等。此外，一些城區(qū)學(xué)校舉辦興趣小組時(shí)也會(huì)因?qū)W校師資力量不足，而動(dòng)員學(xué)生家長(zhǎng)參與指導(dǎo)，如浙江S區(qū)實(shí)驗(yàn)小學(xué)就動(dòng)員了學(xué)生家長(zhǎng)擔(dān)任書(shū)法指導(dǎo)老師、圍棋指導(dǎo)老師。

所謂的狀態(tài)調(diào)整，是基于家長(zhǎng)對(duì)子女的全面關(guān)注而根據(jù)子女的學(xué)習(xí)狀態(tài)、學(xué)習(xí)能力和學(xué)習(xí)心態(tài)作出的及時(shí)調(diào)整。不同于中西部地區(qū)兩地分離的親子關(guān)系，東部地區(qū)的父母與子女朝夕相處，能夠及時(shí)地了解孩子的情況，并快速作出調(diào)整。比如，浙江S區(qū)的小戚來(lái)自農(nóng)村，在城里做點(diǎn)小生意，自己讀書(shū)不多，希望兒子至少考個(gè)本科，家人便花費(fèi)重金將兒子送到區(qū)里的私立學(xué)校就讀。最初兒子還挺有干勁，但是到高二時(shí)學(xué)習(xí)跟不上索性就松懈了。小戚看到兒子心情不好，成績(jī)也下滑了，就趕緊四處找人幫忙想辦法提高兒子的成績(jī)，其他一些家長(zhǎng)同樣如此。在對(duì)子女教育的密集“監(jiān)控”中，家長(zhǎng)會(huì)時(shí)刻了解子女的學(xué)業(yè)成績(jī)和學(xué)習(xí)狀態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)不對(duì)勁，就會(huì)立馬介入。

東部地區(qū)在地化的家庭生產(chǎn)模式使得父代和子代在空間上沒(méi)有分離，父代有著參與、陪伴、監(jiān)督、介入子女教育過(guò)程中的時(shí)間和精力。由于受到社會(huì)分化所帶來(lái)的教育競(jìng)爭(zhēng)的影響，家長(zhǎng)們將自身裹挾到子女教育中，深度參與到子女的教育過(guò)程中。在日益加劇的社會(huì)分化中，家庭教育競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有止境，沒(méi)有最好只有更好，所有階層都被高度卷入其中，東部地區(qū)縣域教育呈現(xiàn)出活力的同時(shí)也浸染著強(qiáng)烈的教育焦慮。

（三）公私并立：東部地區(qū)縣域基礎(chǔ)教育的供需結(jié)構(gòu)與實(shí)踐

盡管東部地區(qū)的縣域財(cái)政相對(duì)充裕，能夠保證公立教育體系的均衡供給，但鄉(xiāng)村學(xué)校留不住學(xué)生，鄉(xiāng)村學(xué)生都往城區(qū)學(xué)校流動(dòng)，城區(qū)學(xué)校相對(duì)均衡的體系無(wú)法滿足不均質(zhì)家庭的教育追求，只要有家庭教育競(jìng)爭(zhēng)，就必然會(huì)形成“劇場(chǎng)效應(yīng)”帶動(dòng)整體的教育競(jìng)爭(zhēng)。因此，即使在地方政府均衡供給基礎(chǔ)教育的情況下，因社會(huì)分化所帶來(lái)的家庭教育競(jìng)爭(zhēng)和家庭深度嵌入教育的模式使得東部地區(qū)縣域基礎(chǔ)教育呈現(xiàn)出公私并立的供需結(jié)構(gòu)，東部地區(qū)發(fā)達(dá)的私立學(xué)校作為公立學(xué)校的補(bǔ)充而存在。

筆者統(tǒng)計(jì)了北京、浙江、廣東、江蘇、山東等省市單年份義務(wù)教育階段私立學(xué)校和在校學(xué)生數(shù)占總數(shù)的比例（見(jiàn)表4），發(fā)現(xiàn)其遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。其中比例最高的江蘇省2016年普通中學(xué)共有2091所、在校人數(shù)63.43萬(wàn)，而私立中學(xué)有180所、在校生28.34萬(wàn)人，占比達(dá)到44.6%（學(xué)校占比僅8%）；普通小學(xué)共有4068所、在校人數(shù)91.96萬(wàn)，而私立小學(xué)有194所、在校生36.36萬(wàn)人，占比達(dá)到39.5%（學(xué)校占比僅5%）。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，東部地區(qū)的私立學(xué)校以較少的學(xué)校容納了較多的學(xué)生，這說(shuō)明私立學(xué)校具有較為強(qiáng)勁的教育吸引力。這一數(shù)據(jù)與筆者在東部地區(qū)縣區(qū)調(diào)研的數(shù)據(jù)基本一致，比如浙江紹興S區(qū)僅有一所私立學(xué)校，該私立學(xué)校的規(guī)模龐大，初高中生有3500多人，另還有小學(xué)生和幼兒園學(xué)生幾千人。廣東佛山D區(qū)有幾所私立學(xué)校，其中排名第一的私立初中有2000多人，排名第四的私立學(xué)校有初高中生3000多人，相比之下當(dāng)?shù)毓⒊踔械膶W(xué)生由于師生比的限制，大多數(shù)生源規(guī)模不超過(guò)2000人。

私立學(xué)校的發(fā)展情況是我國(guó)教育發(fā)展?fàn)顩r的側(cè)面映射。雖然東部地區(qū)和中西部地區(qū)的私立學(xué)校發(fā)展都較為迅速，但其形態(tài)并不一樣。中西部地區(qū)的私立學(xué)校主要回應(yīng)公立學(xué)校無(wú)法提供的教育訴求，比如寄宿服務(wù)、生活照料、學(xué)業(yè)成績(jī)等，因此在很大程度上成為公立學(xué)校的替代。而東部地區(qū)的家長(zhǎng)對(duì)于寄宿服務(wù)和生活照料的要求低，更看重具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的學(xué)業(yè)成績(jī)。東部地區(qū)公立學(xué)校仍然保持著相當(dāng)水平的教育質(zhì)量，能夠與私立學(xué)校并駕齊驅(qū)甚至略勝一籌。筆者在江蘇、浙江、廣東等地區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)爻菂^(qū)公立學(xué)校的生源結(jié)構(gòu)和師資力量都比較完整，且具有較強(qiáng)的動(dòng)員能力和創(chuàng)新能力，大部分公立學(xué)校無(wú)論是教學(xué)水平還是考試排名都能夠保持在中上水平，與中西部地區(qū)縣域公立學(xué)校的塌陷境況完全不同。從學(xué)業(yè)成績(jī)上來(lái)看，公立學(xué)校和私立學(xué)校能夠平分秋色。但是公立學(xué)校存在兩個(gè)問(wèn)題，一是在教育城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)下，城區(qū)公立學(xué)校的學(xué)位不足；二是公立學(xué)校的學(xué)生在校時(shí)間短，擁有大量自由支配的校外時(shí)間，在激烈的教育競(jìng)爭(zhēng)壓力和優(yōu)質(zhì)的學(xué)業(yè)成績(jī)?cè)V求之下，一些家庭選擇將子女送到私立學(xué)校就讀。因此，東部地區(qū)的私立學(xué)校成為公立學(xué)校的補(bǔ)充。

對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件稍好的家庭而言，他們能夠在城市購(gòu)房獲得學(xué)位，可以就讀城區(qū)配套的公立學(xué)校，而經(jīng)濟(jì)條件欠佳、缺乏進(jìn)城購(gòu)房能力的家庭，他們?nèi)粝氆@得較好的優(yōu)質(zhì)教育資源，就會(huì)選擇城區(qū)的私立學(xué)校，雖然收費(fèi)高，但是相比于買房的一次性大筆支出，私立學(xué)校相當(dāng)于分期付款。城市家庭的學(xué)生容易進(jìn)入公立學(xué)校，但是由于公立學(xué)校的校外時(shí)間多，在激烈的教育競(jìng)爭(zhēng)壓力下，家長(zhǎng)要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力幫助子女將校外時(shí)間轉(zhuǎn)化為積極的學(xué)習(xí)時(shí)間，不得不尋求校外培訓(xùn)的幫助。城市中也有不少家庭愿意將子女送到私立學(xué)校就讀，盡管費(fèi)用高昂，但是私立學(xué)校的學(xué)生在校時(shí)間長(zhǎng)，很多校外培訓(xùn)項(xiàng)目可以通過(guò)校內(nèi)教學(xué)實(shí)現(xiàn)。換言之，私立學(xué)校超出公立學(xué)校的在校時(shí)間相當(dāng)于校外培訓(xùn)的一次性打包服務(wù)。

私立學(xué)校的本質(zhì)在于讓家長(zhǎng)花更多的錢操更少的心，東西部地區(qū)的私立學(xué)校發(fā)展均是如此。不過(guò)，東部地區(qū)和中西部地區(qū)的差異在于，東部地區(qū)父母的教育目標(biāo)是獲得具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的學(xué)業(yè)成績(jī)，對(duì)于學(xué)校的功能訴求是實(shí)現(xiàn)孩子的“成才”，無(wú)論是公立學(xué)校還是私立學(xué)校，只要能夠達(dá)到這一目標(biāo)即可，因此東部地區(qū)形成“公私并立”的均衡教育供給格局。而中西部地區(qū)的目的是需要學(xué)校幫助看好孩子，對(duì)于學(xué)校的功能訴求是實(shí)現(xiàn)孩子的“成人”，公立學(xué)校無(wú)法滿足家長(zhǎng)的這一目標(biāo)，中西部私立學(xué)校不僅回應(yīng)了家長(zhǎng)的“成人”訴求，還借助自身的資源優(yōu)勢(shì)培養(yǎng)了一部分優(yōu)秀學(xué)生，從而力壓公立學(xué)校，形成了私立學(xué)校替代公立學(xué)校的局面。

十年樹(shù)木、百年樹(shù)人。當(dāng)前教育制度領(lǐng)域正在進(jìn)行大規(guī)模的政策調(diào)整與改革，公共教育資源被不斷地輸入基層社會(huì)以推動(dòng)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡，提升教育保障服務(wù)的制度效能。同時(shí)國(guó)家還出臺(tái)“雙減”政策，糾正和限制教育領(lǐng)域中的資本化和產(chǎn)業(yè)化傾向，這些都顯示出教育事業(yè)對(duì)社會(huì)主義的本質(zhì)屬性——民生性和公平性——的回歸。而中國(guó)人口眾多、地域廣大、國(guó)情復(fù)雜，基礎(chǔ)教育有著深刻的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，因此從區(qū)域的角度去認(rèn)識(shí)中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中大國(guó)的教育實(shí)踐有著重要的理論和政策意義。

由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展水平的不同，東部地區(qū)與中西部地區(qū)縣域形成了不同的教育供給體系和教育結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出不同的教育實(shí)踐格局。中西部與東部縣域基礎(chǔ)教育供需結(jié)構(gòu)與實(shí)踐樣態(tài)比較見(jiàn)表5。具體而言，中西部地區(qū)遠(yuǎn)離市場(chǎng)中心，農(nóng)民必須外出務(wù)工增加家庭收入，而其子女卻被高競(jìng)爭(zhēng)、高成本的東部教育市場(chǎng)所排斥，只能被本地教育體系所承接。但中西部縣域仍以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為底色，政府公共財(cái)力薄弱，非常依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，為緩解基礎(chǔ)教育支出壓力，地方引入并大力支持私立學(xué)校發(fā)展，鄉(xiāng)村公立教育體系面臨崩潰，城鄉(xiāng)公、私學(xué)校呈現(xiàn)顯著的梯度差異，導(dǎo)致教育需求與私立學(xué)校之間形成綁定，而缺乏經(jīng)濟(jì)能力的弱勢(shì)家庭則為縣域基礎(chǔ)教育體系所拋棄，學(xué)生只能進(jìn)入公立學(xué)校接受底線教育。最終，在公私失衡的教育供給體系與家庭教育需求的相互作用下，中西部地區(qū)的縣域基礎(chǔ)教育呈現(xiàn)出嚴(yán)重失衡的教育格局，家庭收入水平和階層分化被縣域教育結(jié)構(gòu)隱形放大，教育事業(yè)的公共性和民生性被嚴(yán)重削弱，致使公共教育保障政策的制度效力難以發(fā)揮作用。

東部地區(qū)縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化推進(jìn)快且發(fā)展水平高，政府財(cái)力充沛，公立學(xué)校質(zhì)量有保障，私立學(xué)校也發(fā)展良好，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校均衡化水平總體不錯(cuò)。與此同時(shí)，東部農(nóng)民家庭靠近市場(chǎng)中心，就業(yè)機(jī)會(huì)充分，家庭經(jīng)濟(jì)深度嵌入市場(chǎng)，在不均質(zhì)市場(chǎng)機(jī)會(huì)作用下形成了非常細(xì)密且連續(xù)的社會(huì)分化，這使得東部地區(qū)家庭在熟人社會(huì)中容易形成激烈的階層競(jìng)爭(zhēng)，并顯著體現(xiàn)在教育競(jìng)爭(zhēng)上。因此，東部地區(qū)縣域基礎(chǔ)教育實(shí)踐往往顯現(xiàn)出高競(jìng)爭(zhēng)、高投入的特征，高度分化下的家庭根據(jù)經(jīng)濟(jì)能力和需求靈活地選擇公、私立學(xué)校及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，家庭生產(chǎn)生活在地化也使得家長(zhǎng)有精力參與子女教育，不斷追求和選擇更好的教育產(chǎn)品。由此，家庭教育需求的充分表達(dá)與多元有效的教育供給之間互相適配，形成了一個(gè)相對(duì)均衡但又高度競(jìng)爭(zhēng)的地方教育體系。

從區(qū)域角度去梳理和認(rèn)識(shí)中國(guó)基礎(chǔ)教育實(shí)踐中的復(fù)雜經(jīng)驗(yàn)，就可以發(fā)現(xiàn)在統(tǒng)一的教育管理體制和政策框架下，東西部縣域基礎(chǔ)教育呈現(xiàn)出巨大差異。通過(guò)理解這種區(qū)域差異形成背后的發(fā)生機(jī)制，我們能夠得到重要的政策啟示就是：國(guó)家推動(dòng)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡目標(biāo)需要在具體的時(shí)空條件下落地，東部地區(qū)和中西部地區(qū)有著完全不同的政府財(cái)力、資源稟賦、市場(chǎng)區(qū)位，不能將東部地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)籠統(tǒng)地套用在中西部地區(qū)的實(shí)踐中。在區(qū)域比較的視野下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡的關(guān)鍵是找到區(qū)域內(nèi)教育實(shí)踐的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和均衡層級(jí)，盡量避免公、私立學(xué)校的力量失衡，推動(dòng)教育事業(yè)向公共性和均衡性方向發(fā)展，最大化釋放公共教育制度的政策效應(yīng)。

來(lái)源：理論月刊